Lintopdrachten overslaan
Verdergaan naar hoofdinhoud
Wat is de aard van de politieorganisatie? Wat is het karakter van een geweldmonopolist die noodhulp verleent, orde handhaaft, aangiftes opneemt, service verleent en opsporingsonderzoeken doet? Is er een gedeelde politiecultuur van de nationale leiding in Den Haag tot de uitvoerende collega’s van Limburg tot Friesland? Deze vragen zijn lastig te beantwoorden, maar het is een feit dat de politie een bijzondere plek in de samenleving inneemt. Een plek die bij het publiek een mengeling van ontzag, nieuwsgierigheid, vrees en afkeer teweegbrengt. Doordat deze sentimenten vrijwel dagelijks, zowel tijdens werk als privé, door politiemedewerkers worden ervaren is een fikse scheiding ontstaan tussen dienders binnen, en burgers buiten. Inclusief een ondersteunende set van ongeschreven regels en ingesleten gebruiken. Mede hierdoor doen buitenstaanders of nieuwe medewerkers er een tijd over, voordat zij de mores van de politie hebben geleerd.


Eenmaal aan de blauwe kant, moet een nieuwe collega een tijd rondlopen in het uniform, rondrijden in de pit-auto of, op zijn minst, lunchen in de kantine om de heersende mores aan den lijve te ondervinden. Vaak wordt gezegd dat ambitieuze collega’s die hogerop komen (voorbij schaal 9), het gevoel voor de werkvloer kwijtraken en de conventies van het praktisch politiewerk uit het oog verliezen. Dit gevoel maakt vervolgens plaats voor heel andere mores: de werking van het bureaucratisch systeem of de subtiele machtsverhoudingen en de politieke gevoeligheden.


Echter, er bestaat niet zoiets als dé aard van de politieorganisatie; binnen de politie bestaan cruciale verschillen tussen de verschillende processen en afdelingen. Zo kent de recherche een heel andere cultuur dan de handhaving en is er een duidelijke scheiding tussen executief (‘blauw’) en administratief-technisch personeel (‘niet-blauw’). In dit hoofdstuk beperken we ons tot de mores op het robuuste basisteam; de thuisbasis van het proces handhaving. Hier heerst een subcultuur die wij hebben geïdentificeerd als het vogelvlucht-perspectief op problemen.

We beginnen dit hoofdstuk over de aard van de organisatie zoals het ‘hoort’, met een korte schets van de inzichten van Henry Mintzberg. Na dit organisatiekundig perspectief verschuiven we onze aandacht naar de sociologische kant van de medaille. Hierbij gaat het om de vraag hoe de kenmerken van een organisatie worden geadopteerd door werknemers en een onderdeel gaan vormen van hun manier van doen en kijken. Vervolgens illustreren we deze opvattingen met de praktijk van de Informatie Gestuurde Politie en de implementatie van de prominentenmethodiek. Tot slot behandelen we aan de hand van het werk van Lipsky de plek van de wijkagent binnen het vogelvlucht-perspectief.

Theorie: organisatiekunde

Henry Mintzberg is een levende legende op het gebied van organisatiekunde. Zijn ‘vliegenkop’ van organisatieonderdelen is basiskennis voor managers, bestuurders en academici. Volgens Mintzberg zijn er binnen een organisatie drie centrale onderdelen te onderscheiden: de directie (top), het middenmanagement en de uitvoering. Deze worden vervolgens bijgestaan door de technische - en ondersteunende staf. Deze vijfdeling is in de politie-eenheden te herkennen als respectievelijk de eenheidsleiding; de districts- en teamleiding; en het executief personeel dat wordt bijgestaan door staf en ondersteuning.

Naast deze onderdelen onderscheidt Mintzberg een vijftal organisatietypen, waarvan er drie van toepassing lijken op de politieorganisatie. Ten eerste de professionele bureaucratie die de nadruk legt op de uitvoering en een groot aantal inhoudelijke experts. Ten tweede de machinebureaucratie die een nadruk legt op standaardisatie en processen en ten slotte de adhocratie met een nadruk op uitvoerende teams en flexibiliteit. Volgens Mintzberg ontstaan deze typen organisaties dus door specifieke nadrukken op een of meerdere van de door hem benoemde onderdelen.

Tijdens de huidige vorming van de nationale politie lijken de kenmerken van de machinebureaucratie leidend te zijn. De wildgroei aan functies wordt middels het Landelijk Functiehuis Nationale Politie (LFNP) gereduceerd tot enkele honderden; het organogram van elke eenheid wordt in een mal gegoten en er wordt gewerkt aan verregaande standaardisatie van ict-applicaties en personeelsbeheer. De nadruk ligt op stabiliteit en controle van de uit de hand gelopen situatie in de korpsen.

Tegelijkertijd klinken juist ook de flexibele principes van de adhocratie door. De nationale leiding wil de uitvoerende professionals de vrijheid bieden zij nodig hebben om succesvol samen te werken in een dynamische omgeving. En administratieve lasten dienen tot een minimum te worden gereduceerd.

Ondertussen heeft de realiteit van het basisteam nog het meeste weg van een professionele bureaucratie, waarin midden-managers samenwerken met relatief autonome uitvoerders die actief zijn in het werkveld. Hun communicatie verloopt via informatie-instrumenten en prioritering met als doel de expertise, kennis en kunde van uitvoerders te ondersteunen en te delen.


De drie organisatietypen lijken allen voor te komen binnen de politie. In het invloedrijke rapport Omdat de samenleving er aan toe is houden de schrijvers een pleidooi voor een specifieke verdeling van deze vormen: een ‘lokaal contextgedreven, en een regionaal en landelijk systeemgedreven Nederlandse Nationale Politie’. Met Mintzberg in het achterhoofd betekent dit dat adhocratische principes de overhand moeten hebben in het gebiedsgebonden politiewerk op de basisteams, terwijl in de eenheids- en nationale leiding de machine- of professionele bureaucratische principes leidend moeten zijn. De auteurs wijzen echter op het feit dat de bureaucratische principes momenteel ook dominant zijn in het lokale.

Volgens ons zien we zowel bureaucratische als contextgedreven principes terug op het robuuste basisteam. Dit vogelvlucht-perspectief op problemen is echter niet louter het gevolg van typologie of structuur, er is ook een belangrijke ‘sociale’ kant. Hieronder gaan we in op de vraag hoe een dergelijk vogelvlucht-perspectief zich kan wortelen in het gedrag van de medewerkers. In het hoofdstuk daarna schetsen we een instrument dat op dit vlak een belangrijke rol speelt.

Theorie: structuratie

We hadden dit hoofdstuk over de aard van de organisatie kunnen vullen met een reeks management-theorieën, organisatievormen en sturingsconcepten. Echter, we kiezen ervoor om de organisatiekunde even te laten voor wat zij is en de dominantie van ‘systeemwereld’ boven ‘leefwereld’ als een gegeven te zien. In plaats daarvan kijken we naar onze eigen ervaringen in de praktijk van het robuuste basisteam. Op die manier krijgen we meer inzicht in de manier waarop de structuren hebben geleid tot een vogelvlucht-perspectief dat terugkomt in de houding, het kijken en het handelen van de medewerker. Dit is het gevolg van een zichzelf versterkend proces dat structuratie wordt genoemd. De term is afkomstig van socioloog Anthony Giddens, maar een vergelijkbare visie zien we terug in het werk van Pierre Bourdieu (zie: het vakmanschap van de wijkagent). Beide denkers richten zich op de zichzelf versterkende interactie tussen individuen en hun sociale omgeving.

Volgens zowel Giddens als Bourdieu is de interactie tussen individueel gedrag en de sociale omgeving geen kwestie van eenrichtingsverkeer, maar van wederzijdse beïnvloeding. Dit betekent niet alleen dat het individu door te handelen de mores van een bepaalde sociale omgeving leert, maar dat zijn gedrag tevens bevestigend werkt voor de ongeschreven regels en gebruiken van het veld. Sterker nog, de heersende cultuur wordt er hechter en sterker door. Deelnemers die daarentegen afwijkend gedrag vertonen, raken al snel buitengesloten, doordat het veld een andere taal spreekt. Het resultaat is dat zij afhaken of gewenst gedrag gaan vertonen om ‘erbij’ te horen. Dit vindt vaker onbewust dan bewust plaats en zit als het ware verstopt in taalgebruik, houding en omgangsvormen.

Op deze manier ontstaat niet alleen een gedeelde cultuur, maar kan deze binnen een groep wijkagenten met de dag sterker worden. Iemand vertelt een grap omdat hij weet dat die het goed zal doen bij zijn collega’s en het luide gelach werkt bevestigend voor het specifieke gevoel van humor in de groep. Eenzelfde proces zien we terug in de praktijk van de surveillance. Daar heerst een ‘korte klap’-dynamiek die gekenmerkt wordt door de vraag om snelle actie. Door hieraan invulling te geven en de snelle antwoorden te geven, ontstaan echter direct nieuwe opgaven waar weer snel een reactie op moet komen, etcetera.


De structuratietheorie van Giddens verklaart ten eerste hoe een cultuur zich kan wortelen en ten tweede hoe deze robuust kan zijn tegen verandering. Het op de basisteams dominante vogelvlucht-perspectief is hier een voorbeeld van. Het is volgens ons te beschouwen als een oplossing voor de kloof tussen ‘leefwereld’ en ‘systeemwereld’ die zich op een basisteam ten volle manifesteert. Enerzijds is er het directe contact met publiek en problemen via de balie, surveillanten en wijkagenten. Anderzijds is er sprake van de invloed van de prioriteiten, de opbouw van het team en de visie van de lokale leiding. Het vogelvlucht-perspectief functioneert als een soort compromis tussen systeem- en leefwereld.

Het is een perspectief dat is gericht op de praktijk van problemen, maar op een vluchtige manier die niet teveel chaos en complexiteit toelaat. Het ene probleem in de buurt wordt gecategoriseerd als ‘jeugd’ of ‘verkeer’, het andere vormt de input voor een werkverzoek aan collega’s van de surveillance. De logica van het vogelvlucht-perspectief zorgt ervoor dat de leefwereld in hapklare brokken functioneert in de systeemwereld. En op deze manier dient het praktisch alle medewerkers op het basisteam. De chef ervaart grip door een focus op prioriteiten; de capaciteitsmanager heeft houvast voor zijn urenverdeling en de informatiespecialist krijgt de cijfers voor zijn informatieproducten. Kortom, het vogelvlucht-perspectief zorgt voor een gedeelde taal, een strategie inclusief specifieke middelen en een duidelijke rolverdeling binnen het wijkteam. Het resultaat is dat deze cultuur zich verspreid over de medewerkers van het team en dat zij extreem lastig te doorbreken is.

Praktijk: Informatie Gestuurde Politie (IGP)

In het genoemde rapport Omdat de samenleving er aan toe is staat een opmerkelijke zin: ‘Waar het begrip informatiegestuurde politie wordt gebruikt, betreft het de systeemgedreven vorm, waarbij alle waarnemingen en ervaringen van dienders in systemen worden vastgelegd.’ Deze zin is interessant omdat het niet vaak voor komt dat het concept IGP wordt benoemd als probleem in plaats van als oplossing. Binnen de politieorganisatie en in de literatuur is het dominante beeld dat intelligence led policing een uitgelezen middel is om het uitvoeren van politietaken in verschillende processen te verbeteren. Wij hebben in de praktijk echter vooral het beeld ervaren dat de auteurs van het rapport schetsen; IGP is vooral een manier om op een systemische, vluchtige manier aandacht te besteden aan lokale problemen. Hiermee is het een belangrijke representant en verspreider van het vogelvlucht-perspectief op problemen.

Op een robuust basisteam geldt de grote afstand tot de context van problemen niet alleen voor de leidinggevenden en administratieve krachten, maar ook voor een deel van de vaste medewerkers. Dit deel draait zelden diensten in de noodhulp of surveillance en heeft een taak als informatiespecialist, chef van dienst, projectleider of capaciteitsmanager. Deze medewerkers op een basisteam vernemen het beeld van de buitenwereld louter via BVH of de briefing en communiceren met elkaar in termen van werkopdrachten. Hiermee zijn zij de belangrijkste representanten van het vogelvlucht-perspectief op problemen dat wordt belichaamd door IGP. Het is hun taak om grip en controle te krijgen op de wereld ‘buiten’, zodat de organisatie effectiever kan opereren. In hun werk is de buitenwereld weliswaar onderwerp van gesprek, maar in termen die passen bij een professionele bureaucratie: eenduidig optreden, informatiesturing en surveilleren op hotspots.


Tijdens de implementatiefase van de prominentenmethodiek woonden wij talloze overleggen bij tussen wijkagenten, projectleiders en hun leidinggevenden. Hierin was het onderwerp van gesprek opvallend vaak de werkverzoeken-cyclus; een proces waarin onder meer wijkagenten surveillancecapaciteit kunnen aanvragen voor specifieke probleemlocaties in straat en buurt. Op bijna alle basisteams klaagden wijkagenten over de matige opvolging van de door hen ingediende werkverzoeken; deze werden niet gehonoreerd door de chef van dienst, niet uitgevoerd door de surveillance of niet goed teruggekoppeld in de systemen. Echter, ook degenen die de werkopdrachten moesten uitvoeren bleken ontevreden: zij vonden dat de opdrachten slecht verwoord werden, dat er eigenlijk helemaal niets aan de hand was en dat er belangrijkere dingen te doen waren. Kortom, in de praktijk bleek het indienen, verdelen en afhandelen van werkverzoeken allerminst productief te werken.

Toch bleek deze wederzijdse ontevredenheid geen gevolgen te hebben voor het geloof in het instrument als voornaamste communicatiemiddel tussen wijkagenten en basisteam. Teamchefs pleitten keer op keer voor meer discipline en hamerden op het belang van een goede invulling. Blijkbaar paste deze werkwijze zo goed in het vogelvlucht-perspectief op de basisteams dat zelfs herhaaldelijk disfunctioneren niet leidde tot het ter discussie stellen van het concept. Of zoals het in Omdat de samenleving er aan toe is wordt gesteld: ‘Leidinggevenden en agenten herkennen het (‘IGP’) als dé werkwijze. Ook als betrokkenen er negatieve effecten van ondervinden, blijft het de dominante vorm van werken.’

Praktijk: weerstand tegen vernieuwing

De robuustheid van een dominante cultuur blijkt echter uit meer dan alleen het koesteren van het eigen instrumentarium; scepsis tegen vernieuwing en verandering is de andere kant van de medaille. Met deze uiting van het vogelvlucht-perspectief werden wij geconfronteerd tijdens de implementatie van de prominentenmethodiek. Ten eerste bleek er weerstand tegen een nieuwe werkwijze die korpsbreed werd ingevoerd. Ten tweede werd op het onderwerp ‘de wijkagent en de problemen in de buurt’ met de nodige scepsis gereageerd en ten derde werd de complexiteit van de vraagstukken vooral als lastig en verwarrend ervaren. Tot slot bleek dat de nieuwe methodiek door bestaande instrumenten van de heersende cultuur werd ingekapseld.

De eerste horde trad op bij de kennismaking op het basisteam. Er werd soms openlijk sceptisch gereageerd op de aankondiging van een nieuwe werkwijze, maar anderen meldden juist dat ze ‘enthousiast’ waren. Pas later bleek dat dit enthousiasme weinig meer om het lijf had, dan het passief aanhoren van het verhaal. Leiderschapsgoeroe Matthieu Weggeman noemt deze tactiek ‘meestribbelen’, ofwel het ja-knikken totdat een project overwaait. Voor veel professionals is deze tactiek effectiever dan protesteren, volgens Weggeman. Omdat het hen minder gezeur oplevert.

De tweede horde trad op als het onderwerp van de vernieuwing de wijkagent bleek. Er bleken onuitgesproken twijfels te heersen over de meerwaarde van gebiedsgebonden werken voor het politieproces. De afwezigheid van de wijkagent tijdens het wel en wee op het basisteam en de afwijkende taal van buurt en burger in plaats van prioritaire delicten leken hier debet aan. De relatief gunstige arbeidsvoorwaarden van de wijkagent ten opzichte van het andere personeel maakten het er bovendien niet beter op.

De derde horde manifesteerde zich tijdens de plenaire bijeenkomst waarin de prominenten ter discussie werden voorgelegd aan collega’s. Er ontstond regelmatig discussie over de definitie en afbakening van een prominent. De complexiteit van het werkveld; de ongrijpbaarheid van de vraagstukken; de onderbuik als kompas en de inherente onvoorspelbaarheid van de leefwereld botsten met de drang om de besproken onderwerpen in te passen binnen prioritaire delicten en cijferrationaliteit. Hierdoor betekenden de sessies niet een brug tussen de gebiedsgebonden diender en collega’s, maar maakten ze vooral duidelijk waar de pijn zat.

Op de laatste horde stuitten we toen er daadwerkelijk met de prominenten gewerkt moest gaan worden. Om de aansluiting met de praktijk te maken, werd het nieuwe concept ingepast binnen bestaande politieprocessen als het operationeel overleg, prioritering en informatiesturing. Hierin bleek weinig plek voor de context en achtergrond van problemen, waardoor de prominent werd behandeld als een veredeld werkverzoek. Vervolgens adopteerde de prominentenmethodiek de ontevredenheid die gepaard ging met dat instrument en gingen de discussies voornamelijk over het proces en niet over de inhoud.


De implementatiegeschiedenis van de prominentenmethodiek kent een aantal symptomen dat iedere vernieuwing van politiewerk kan treffen. Het eerste heeft te maken met de wijze waarop een vernieuwing wordt ingevoerd. Meestal is er eerst sprake van een plaatselijk succesvolle pilot of proeftuin, die vervolgens wordt ‘uitgerold’ op grotere schaal. Hierdoor verandert het karakter van bottom up in top down, met de hierboven geschetste weerstand tot gevolg.

Ten tweede bestaat er een groot risico op doel-middel verschuiving. Dit betekent dat de aandacht zich richt op het vullen van de systemen, het opstellen van het lijstje of het categoriseren van de jeugdgroep. Na verloop van tijd verdwijnt het doel van de vernieuwing volledig uit beeld. In het geval van de prominentenmethodiek betekende dit dat de discussies gingen over de definitie van een prominent, de ict-applicatie of de gevoelige relatie tussen wijkagent en collega’s. De vakinhoudelijke discussies over de aanpak van daadwerkelijke problemen bleven echter uit en de wijkagent bleef binnen het vogelvlucht-perspectief op problemen actief aan de zijlijn van de organisatie.

Het vogelvlucht-perspectief en de wijkagent

De plek van de uitvoerende professional in een maatschappelijke organisatie wordt overtuigend beschreven in de klassieker Street-level bureaucracy van Michael Lipsky. Dit boek schetst een wat pessimistisch beeld van een oneindig aanbod aan vragen vanuit de samenleving; een gebrek aan middelen en een organisatie die verkeerde prikkels geeft. Volgens Lipsky ontwikkelt de professional een aantal defensiemechanismen om overeind te blijven in deze onwerkbare situatie. Zo vindt er simplificatie en stereotypering plaats, zo treden professionals routineus op en vermijden zij persoonlijke betrokkenheid bij een casus. Dit kan ertoe leiden dat professionals zowel richting de eigen organisatie als richting de samenleving niet de kwaliteit bieden die van hen verwacht wordt. Volgens Lipsky komen noodzakelijke competenties als decision making, communication, problem solving en relations with organization dan ook niet altijd uit de verf.

Lipsky heeft het vooral over de positie van de frontlijnwerker op het grensvlak van organisatie en samenleving die hem moeilijkheden bezorgt. Hij stelt dat de toerusting van frontlijners niet voldoende is om hen optimaal te laten functioneren. Hierdoor zullen zij in de praktijk moeten kiezen uit het tevreden stellen van de samenleving en de organisatie. De genoemde strategieën zijn het resultaat van hun keuze voor het dienen van de samenleving, zonder voldoende ondersteuning.

De auteurs Maynard-Moody en Musheno onderscheiden in navolging van deze invloedssferen twee typologieën: de state-agent en de citizen-agent. De eerste is degene die de regels van de wet, organisatie of overheid uitdraagt en bewaakt in de praktijk van de samenleving; de tweede is een morele actor die beslissingen maakt op basis van persoonlijke kennis en interactie. Mayard-Moony en Musheno constateren dat agenten, hulpverleners en docenten worstelen met deze twee benaderingen van hun werk; de een van de regel en de ander van de context. Soms levert dit voor de burger een verwarrend beeld op, omdat de frontlijnwerker binnen een en dezelfde casus kan redeneren vanuit een andere benadering.


In de visie van Lipsky functioneert een frontlijnwerker onder zijn kunnen, doordat hij onvoldoende gefaciliteerd wordt door zijn organisatie bij het beantwoorden van de oneindige vraag uit de samenleving. In onze ogen is het dominante vogelvlucht-perspectief op de basisteams hier een illustratie van. De wijkagent staat aan de zijlijn van zijn eigen organisatie, doordat hij met zijn voeten in de praktijk staat. De hoeveelheid kennis die hij in de praktijk opdoet, kan hij simpelweg niet kwijt in de kokers van informatiesturing en capaciteitsmanagement. Anderzijds loopt de wijkagent het risico dat hij tekort schiet richting de burger omdat hij onvoldoende gefaciliteerd wordt bij de aanpak van problemen.

Kortom

In de visie van Mintzberg is de adhocratie de gewenste organisatievorm voor een complexe omgeving met complexe taken. In de praktijk van het robuuste basisteam floreert echter de professionele bureaucratie als compromis tussen de systeemwereld en leefwereld. Het taalgebruik en bijbehorend instrumentarium van de Informatie Gestuurde Politie klinkt aantrekkelijk en nastrevenswaardig, maar blijkt in de praktijk te leiden tot bureaucratie en perverse effecten. Wijkagenten blijken bovendien niet bij machte hun vakmanschap over specifieke casussen te vatten in de gewenste informatieproducten en falen daarmee in de ogen van veel teamleden als belangrijke kennisleverancier. Dit is weliswaar een vertekend beeld dat zowel het vakmanschap van de wijkagent als de veiligheidsvraagstukken in de buurt geen recht doet, maar het past naadloos in het vogelvlucht-perspectief op lokale problemen dat op de robuuste basisteams de dominante zienswijze is.
Aanleiding en overview

Het credo ‘De Wijkagent Centraal’ is vastgelegd in de nieuwe politiewet als centraal uitgangspunt van de nationale politie. In de praktijk blijkt de positionering van de wijkagent echter uiterst taaie materie. Dit actieonderzoek geeft inzicht in de weerbarstige werkpraktijk van de wijkagent en biedt inzichten die nodig zijn om het uitgangspunt een concrete invulling te geven.
 
​Essays

Gedurende de looptijd van het actieonderzoek schreef auteur Teun Meurs een aantal artikelen in Het Tijdschrift voor Politie. Deze zijn hieronder te vinden.

Tussen ratio en fingerspitzengefühl

Het geheim van Jan Smit

Makers

De website ‘De Wijkagent Centraal’ is gemaakt door de onderzoekers Teun Meurs en Bert Jan Kreulen samen met vormgever Martijn Rijven van Bolt Graphics.

Teun Meurs

Bert Jan Kreulen

Martijn Rijven

​Nieuws

In de september-editie van het digitale magazine KENNISM@G van de Politieacademie verschenen twee artikelen over 'De Wijkagent Centraal'.

Lees hier en hier over een mooie koppeling tussen onderzoek, onderwijs en praktijk.